Цифры нефтегазовых доходов России демонстрируют устойчивость бюджета к внешним шокам благодаря гибкой налогово-бюджетной политике и творческой адаптации правительства к меняющимся условиям, делают вывод сотрудники Оксфордского института энергетических исследований. 

Материал подготовлен Институтом развития технологий ТЭК.

Цифры нефтегазовых доходов России демонстрируют устойчивость бюджета к внешним шокам благодаря гибкой налогово-бюджетной политике и творческой адаптации правительства к меняющимся условиям, делают вывод сотрудники Оксфордского института энергетических исследований в докладе «Следите за деньгами: нефтегазовые доходы России». 

Доходы от российской нефтегазовой отрасли уже давно являются одним из важнейших показателей для исследователей российской экономики, пишут авторы. За последнее десятилетие на эти доходы приходилось от 30 до 50% от общего объема доходов федерального бюджета, что делает их наиболее важным источником наличных средств правительства. 

Российский нефтегазовый сектор обеспечивает в среднем около 20% ВВП страны с большими колебаниями из-за цикличности мировых цен и − в последнее время − из-за торговых санкций и соответствующих усилий России перенаправить свой экспорт нефти и газа на новые рынки. Отслеживание изменений в стоимости и структуре государственных доходов от нефти и газа является ключом к пониманию и оценке государственной политики в отношении этого сектора и общего состояния российской экономики. 

За последнее десятилетие экономика России продемонстрировала поразительную устойчивость к внешним потрясениям. Кризисы включали в себя первый раунд санкций и торговых ограничений в 2014-2015 годах после захвата Крыма, падение цен на нефть в 2015-16 годах, которое сильно ударило по России, сокращение спроса на фоне пандемии COVID-19 в 2020 году и «адские санкции» в 2022-23 годах, последовавшие за текущим конфликтом в Украине.

Ответные меры российской политики на внешнее давление следовали рецепту, который оказался успешным для экономики во время предыдущих “идеальных штормов”, очевидно, с некоторыми изменениями в результате извлеченных уроков, а также с внедрением новых элементов политики, направленных на решение новых задач, в частности проблем передачи технологий. В самом широком смысле ключевыми целями нынешней экономической стратегии России являются следующие:

— во-первых, добиться макроэкономической стабилизации путем снижения курса национальной валюты, чтобы сбалансировать государственный бюджет и помочь экспортерам оставаться конкурентоспособными; 

— во-вторых, сохранить валютные резервы России, изменить их состав, чтобы уменьшить зависимость от доллара США и евро, а также избежать оттока капитала; 

— в-третьих, проводить политику импортозамещения для преодоления ограничений, возникающих в результате международных санкций, 

— в-четвертых, осуществлять антициклические инвестиции по всей цепочке создания стоимости в энергетике, стремясь при этом диверсифицировать российскую экономику и избавиться от зависимости от углеводородов в долгосрочной перспективе. 

Общую антикризисную политику России можно охарактеризовать как государственный дирижизм, дополненный элементами неолиберальной макроэкономической политики, особенно в том, что касается политики валютного курса и усилий по контролю инфляции.

Попытка достичь всех этих целей одновременно оказалась проблематичной, поскольку возникают неизбежные компромиссы между политикой слабого рубля и целями по снижению инфляции, между сокращением поступлений в твердой валюте и растущими инвестиционными потребностями, а также между планами по самообеспечению и критической зависимостью от определенных западных ноу-хау и технологий. 

Доступность передовых технологий остается проблемой и потенциальным тормозом долгосрочного экономического роста, но в ситуации, когда Кремль решил следовать стратегии «Россия-крепость», политика, благоприятствующая слабому рублю и, таким образом, предоставления преференций экспортерам за счет импортеров, была трудным, но неизбежным выбором.

Очевидно, что Россия изо всех сил пытается преодолеть свою зависимость от импорта высокотехнологичных товаров и передовых технологий, и ей удалось обеспечить поставки наиболее необходимых ресурсов, несмотря на санкции, введенные США, ЕС и их союзниками, полагаясь на торговлю с так называемыми «дружественными странами». Основной канал обхода санкций − Китай, но значительную роль играют посредники, созданные в бывших странах СНГ, Турции, и на Ближнем Востоке. 

В случаях, когда технологические решения уникальны, Россия пытается найти приемлемые заменители санкционным товарам, жертвуя некоторой эффективностью ради целесообразности.

Экспорт нефти и газа из России сыграл важную роль в обеспечении ее устойчивости как средства финансирования социальных обязательств внутри страны и закупки важнейших импортных товаров из-за рубежа. В 2022-23 годах, после введения запрета на торговлю со стороны США и ЕС, России удалось перенаправить свой экспорт сырой нефти и продуктов ее переработки в Азию, что предотвратило сокращение добычи нефти. Это, в свою очередь, обеспечило непрерывный приток нефтяных доходов в бюджет России.

Макроэкономические показатели России

Из таблицы видно резкое падение доходов бюджета в 2023 году − $328,2 млрд по сравнению с $407,1 в 2022 году. Скачки цены нефти еще раз напоминают − торговля сырьем не может быть основой здоровой экономики. С 2000 года Urals подорожала в 2,4 раза, а эквивалент всех товаров золото − в 7,7 раза. 

Экономика России показала относительно хорошие результаты, если судить по ВВП. Особенно примечателен устойчивый рост ВВП на 3,6%, о котором сообщил Росстат в 2023 году, чему способствовали военные действия, рост расходов и потребления, обусловленный резким увеличением выплат военнослужащим, проходящим службу в зоне боевых действий, и их семьям, а также повышением пенсий и социальных выплат. 

Денежная масса в России увеличилась на 20,1% в 2022 году и на 8,5% в 2023 году, согласно данным российского Центрального банка − свидетельство политики кейнсианского типа.

Средний рост ВВП в период 2010-2023 годов составил около 1,9%. Однако за период 2014-2023 годов он составил в среднем всего 1,1%, что значительно ниже среднемирового показателя в 2,7%.

ВВП России, 2000-2023 гг.

Ожидается, что экономический рост России замедлится в течение 2024 года, но останется на уровне роста в аналогичной группе развивающихся стран. В своей последней оценке за январь 2024 года МВФ повысил оценку ВВП России в этом году до 2,6% с предыдущего прогноза роста на 1,1%, сославшись на сильный стимул в виде государственных расходов в качестве основной причины повышения.

Однако правительство очевидно беспокоит возможность низкого процентного роста в России в течение следующего десятилетия по сравнению со среднемировым экономическим ростом и темпами роста среди аналогичной группы стран с формирующимся рынком и развивающихся экономик. Это означает, что, если в ближайшие несколько лет не произойдет очередного скачка мировых цен на сырьевые товары, Россия может отстать в экономическом развитии от своих ключевых международных конкурентов, и ее доля в мировом ВВП может сократиться.

В связи с возросшей волатильностью экспортных поступлений за последние несколько лет действия правительства России были сосредоточены на инструментах денежно-кредитной политики, а именно, на поддержании относительно высоких уровней государственных расходов и управлении бюджетным дефицитом за счет резкого снижения курса рубля, что позволило увеличить поступления от традиционно значительного экспорта сырьевых товаров.

Слабый рубль сотворил чудо импортозамещения в российской пищевой промышленности и сельском хозяйстве к середине 2010-х годов, когда импортные продукты стали непомерно дорогими, что дало толчок отечественным производителям. 

Еще одним важным фактором защиты населения от инфляционного давления стала так называемый тарифная политика «инфляция минус», при которой регулируемые государством повышения тарифов на газ, электроэнергию и транспорт каждый год остаются ниже ожидаемой инфляции. Бюджетная корректировка помогла удержать розничные цены на нефтепродукты от резкого роста. 

Многие из этих мер были разработаны и реализованы до введения санкций против России, но также оказались полезными для защиты государственных доходов от внешнего давления. 

Структура российских нефтегазовых доходов по видам, 2018-2023 гг.

Отправной точкой для последнего раунда налоговой реформы в нефтяной отрасли стала необходимость устранения многочисленных перекосов, возникших в результате налогового режима (или, скорее, плохого обращения) с сектором к началу 2010-х годов. 

С момента перехода к рыночной экономике в 1990–х годах российское правительство использовало фискальные инструменты, которые основывались на налогообложении валовых доходов российских производителей нефти  − налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортной пошлины. С точки зрения государства, административная простота этих сборов представляла собой явное преимущество. Потенциальным недостатком было то, что эти сборы не учитывали затраты и, таким образом, могли нанести ущерб дорогостоящим проектам и новым разработкам.

Для учета цикличности цен на нефть и для налогообложения непредвиденных ценовых поступлений были введены формулы скользящей шкалы. Когда цены на нефть были высокими, государственные налоги увеличивались примерно до 90%, а когда цены на нефть были низкими, они снижались, чтобы защитить производителей и обеспечить их минимальную операционную рентабельность.

Со временем российским налоговым администраторам пришлось смириться с реальностью: нефтяной налог на добычу должен отражать различия в экономике проекта, которые зависят от конкретного участка. Обратной стороной использования налога на валовой доход для российской нефти стало его негативное влияние на экономику многих российских незавершенных месторождений, а также на новые масштабные проекты.

В течение 2010-х годов в России процветали многочисленные льготы и снижения ставок НДПИ. В первую очередь, это касалось истощенных месторождений, а также новых месторождений в регионах, где отсутствовала развитая инфраструктура. По мере ухудшения производственной базы России и открытия новых месторождений, исключения из НДПИ достигли почти 60% к 2020 году. Министерство финансов России было обеспокоено тем, что к 2035 году объем производства с пониженными ставками НДПИ достигнет 90% от общего объема. Именно на этом фоне идея замены специальных льгот системным решением в виде налога на дополнительную прибыль (additional profits tax APT) начал набирать обороты.

APT, основанная на движении денежных средств, альтернатива НДПИ для определенных отраслей, была введена в России 1 января.

Главным преимуществом APT с точки зрения производителей было немедленное сокращение капитальных затрат (в отличие от длительного процесса за счет амортизационных отчислений). В 2021 году поступления от APT достигли $13,7 млрд, что составляет 11% от всех собранных федеральных налогов на нефть и газ, в 2022 году − $24,7 млрд (15%), а в 2023 году − $15,1 млрд (15%).

Политика смещения акцента в налоговом бремени на нефтяные компании с экспортных налогов на НДПИ была разработана и реализована задолго до введения первых санкций против России после захвата Крыма в 2014 году. Но эта мера оказалась полезной для российского государства, поскольку этот шаг эффективно защитил государственный бюджет от сокращения объемов экспорта сырой нефти и продуктов ее переработки из России. Поскольку налоговой базой для НДПИ являются объемы добычи, российское правительство гарантировало, что объем экспорта компаний не повлияет на его налоговую базу, по крайней мере в ближайшей перспективе. Эта мера перекладывает бремя корректировки внешнеторговых ограничений на российских экспортеров нефти и газа, которые, возможно, обладают большей гибкостью в корректировке своих расходов, чем федеральный бюджет. 

По мере постепенной отмены экспортных пошлин в рамках «налогового маневра» уровни экспортного паритета увеличивались, подвергая российский внутренний топливный рынок глобальной волатильности цен и повышая цены на топливо в России.

Чтобы восстановить некоторый косвенный контроль и удержать цены на бензин на внутреннем рынке под контролем, в 2019 году, правительство решило ввести специальный механизм так называемого «отрицательного акциза», то есть налога, который эффективно субсидирует российские нефтяные компании за поддержание розничных цен на топливо на заправках относительно стабильными (значительно ниже, чем в Европе, и умеренно ниже, чем в США в пересчете на твердую валюту) даже во время резких скачков цен на нефть на мировых рынках. 

В течение следующих трех лет на фоне повышения мировых цен на нефть и возобновления экспорта российской нефти, отрицательный акциз (бюджетный трансферт российским нефтеперерабатывающим предприятиям) значительно вырос и составил $7,7 млрд в 2021 году, $14,3 млрд в 2022 году и $13,7 млрд в 2023 году. Хотя это и не идеальное рыночное решение, мера стала вторым по эффективности инструментом сдерживания инфляции в России и осуществления контроля над политически чувствительными ценами на моторное топливо.

В 2011-2014 годах на нефтегазовые доходы приходилось более 50% доходов федерального бюджета России, в то время как в условиях низких цен на нефть и газ в 2016 году эта зависимость сократилась до 36% и до 28% в 2020 году.

Доля доходов федерального бюджета от нефтегаза

В 2022 году общий объем доходов федерального бюджета составил $407 млрд, включая $170 млрд от нефти и газа, что лишь немного ниже рекордных уровней, достигнутых в 2012-13 годах при ценах на нефть более 100 долларов США. В 2023 году на фоне снижения цен на нефть и газ и дальнейшего ослабления рубля общая выручка снизилась до $333 млрд, при этом вклад от нефти и газа составил $108 млрд.

Доходы федерального бюджета России (в долларах США)

В краткосрочной перспективе Россия оказалась гораздо более устойчивой, чем многие ожидали, пишут в заключение авторы. Однако остается много вопросов:

— насколько устойчива российская макроэкономическая и налогово-бюджетная политика в среднесрочной перспективе? 

— как долго может продлиться государственная поддержка и откуда возьмутся средства для новых проектов? 

— каково будет среднесрочное влияние ослабления рубля на инфляцию? 

— как замедление развития технологий может сказаться на сегментах нефтегазовой отрасли, требующих применения передовых технологических решений (например, в бизнесе сжиженного природного газа)? 

— обеспечит ли новая зависимость от Китая и Индии, как основных экспортных рынков российской нефти и газа, достаточную норму прибыли для российских компаний экспортеров? 

***

Комментарий ИРТТЭК. Приходится согласиться с выводами британских экспертов, что без резкого роста цен на ископаемое топливо экономику России ждут тяжелые времена. Но даже этот ожидаемый рост цен не решит главной проблемы: нефть и газ с берега Ледовитого океана никогда не сможет конкурировать по себестоимости с нефтью и газом из аравийских песков и техасских прерий со всеми вытекающими отсюда последствиями.