Перед геологоразведкой построены бюрократические барьеры

В отчете Счетной палаты (СП) «Анализ воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации в 2015–2019 годах», обнародованном в конце мая, описаны мощные бюрократические барьеры, выстроенные на пути геологоразведочных работ (ГРР) в России.

Некоторые приведенные данные вызывают буквально оторопь. Например, значительная часть геологических отчетов, созданных в период СССР, остается засекреченной, притом, что их тематика в настоящее время открыта. Секретность геологических отчетов абсолютно несовместима с планами привлечения в геологоразведку частных инвестиций и тем более зарубежных компаний. Однако в отчете СП нет ни одного указания, что проводится хоть какая-то работа по рассекречиванию таких данных. 

Кроме того, материалы исследований, проведенных до 2000 года, хранятся архивах (в основном, на бумажных носителях) и требуют перевода в электронный вид, чтобы они могли стать доступны для использования. 

Эти факторы в значительной степени тормозят ГРР, вынуждая геологов заново исследовать те участки, которые уже могли быть вдоль и поперек изучены в предыдущие годы. В результате геологическая изученность России — одна из самых низких в мире.

Инвесторов в ГРР останавливает также чрезмерно длительный процесс получения разрешительной документации на геологическое изучение недр — от 180 до 300 дней. То есть не государство старается заинтересовать компании заняться ГРР, а сами компании вынуждены выпрашивать у государства такое право, которое оно им неохотно предоставляет после полугодовой задержки.

Россия — преимущественно лесная страна. Неосвоенные пространства, где можно ожидать открытия новых месторождений, в основном, покрыты таежными и другими лесами. Но именно на лесных участках инициаторов ГРР ожидают основные трудности. Эксперты СП были вынуждены написать в отчете, что административные процедуры оформления проектной документации лесного участка, проведение комплекса кадастровых работ, оформление договора аренды чрезмерно бюрократизированы. Так, объектом аренды могут являться только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. Однако в настоящее время около 80% земель лесного фонда на государственном кадастровом учете не состоят.

О кадастровом учете стоит сказать отдельно. Учреждая этот институт описания земельных участков, Российская Федерация не предусмотрела государственного финансирования проведения кадастровых работ. Чтобы получить права на участок, ранее не поставленный на кадастровый учет, компания или частное лицо должны за свой счет провести недешевые кадастровые работы. Но проведение этих работ не гарантирует, что участок достанет тому, кто их оплатил. По странному действующему законодательству оформленный участок выставляется на аукцион, на котором у инвестора кадастровых работ нет никаких преимуществ. И если он проигрывает аукцион, то никто ему плату за кадастровые работы не возвращает. Реальные примеры такого парадокса всем известны, поэтому вкладывать деньги в кадастровый учет можно только в том случае, если вы абсолютно уверены в победе на аукционе. 

В Стратегии развития минерально-сырьевой базы (МСБ) одной из ключевых задач декларируется привлечение внебюджетных источников для финансирования ГРР ранних стадий. В мире до 40% затрат на геологоразведку приходится на долю так называемых «юниорных компаний». В близкой нам по климатическим условиям Канаде с 2005 по 2014 гг. на юниоров пришлось 75% всех открытых месторождений твердых полезных ископаемых, их ежегодные инвестиции — около $1,7 млрд. Такие компании привлекают рисковый капитал для проведения ГРР, а затем продают свои результаты, используя, в том числе, биржевые площадки. Их товар — юридически оформленное право на дальнейшее пользование участком недр, открытое или изученное геологами за счет собственных или привлеченных средств.

В России, говорится в отчете СП, в принципе отсутствуют правовые механизмы передачи права пользования недрами открытого месторождения от пользователя недр, открывшего месторождение, третьему лицу. На законодательном уровне данная категория хозяйствующих субъектов не определена. Концепция развития юниорных геологических компаний не утверждена. Меры поддержки юниорных компаний, функционирование которых относится к деятельности с высокой степенью рисков, не выработаны. Рынок рискового капитала, за счет которого в развитых странах финансируются ГРР ранних стадий, не развит. 

Минэкономразвития подготовило концепцию развития юниорных геолого-разведочных компаний еще в 2016 году, но они в России так и не появились.

Особенно затрудняет проведение ГРР на лесных участках, констатирует СП, вступившее в силу с 1 января 2019 года требование по выполнению работ по лесовосстановлению или лесоразведению на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений, в том числе при использовании лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых. Такое требование, может быть, оправдано на освоенных пространствах, но в глухой тайге, где ежегодно только при пожарах погибают миллионы гектаров леса, требовать от геологов посадить сосны на, например, двух вырубленных гектарах, несерьезно. Одна доставка саженцев сосны вертолетами в глухие места влетит в серьезную сумму. Зато прокуратура в полной мере использует данное требование, когда, например, нужно прорубить в тайге дорогу к месторождению или построить трубопровод. Уголовные дела по таким статьям могут тянуться месяцами.

Кроме того, в разрешенный для строительства, реконструкции и эксплуатации перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для лесов особых категорий (защитных, резервных, эксплуатационных) до настоящего времени не включены отдельные объекты для ведения горных работ, например, построения сейсморазведочных профилей. В результате возможность их размещения в границах таких лесов нормативно не урегулирована. А это уже открытое поле для коррупции.

Но проблема не только с лесами. Отсутствует нормативное урегулирование вопроса землепользования на особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения. Это приводит на практике к полной остановке ГРР на участках, в отношении которых уже оформлены совмещенные лицензии на право пользования участками недр для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых. 

В некоторых случаях законодательство изменяется в сторону ухудшения перспектив проведения ГРР. Так, до 2002 года воспроизводство МСБ, обеспечиваемое по большей части как раз за счет ГРР, осуществлялось за счет целевых отчислений недропользователей, часть коих зачислялась в федеральный бюджет и подлежала использованию строго целевым образом для финансирования ГРР в рамках государственного заказа, а часть оставлялась недропользователям для самостоятельного финансирования геологоразведочных работ. С 2002 года указанные отчисления отменены. При этом 50% отчислений учтены в ставке налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), остальные 50% оставлены добывающим компаниям для самостоятельного финансирования ГРР поисковой и разведочной стадий. Однако какой-либо ответственности за целевой характер использования компаниями оставленных финансовых ресурсов не установлено. Да и отчисления в бюджет через НДПИ не обязательно идут на финансирование федеральных программ ГРР.

Бюрократические препоны и отсутствие полноценной нормативно-правовой базы по ГРР и развитию МСБ имеют серьезные последствия. Новыми открытиями компенсируется не более 25% выбывающих запасов углеводородного сырья. В 2019 году были открыты и поставлены на государственный баланс 59 новых месторождений углеводородного сырья, однако все они относятся к категории «мелкие».

В стране увеличивается доля трудноизвлекаемой нефти, что приводит к необходимости льготного налогообложения добычи. Если в 2016 году от нефтегазового сектора в связи с применением льгот в федеральный бюджет не поступило 0,58 трлн рублей, то в 2018 году эта сумма уже составила 1,45 трлн рублей. Доля льготируемой добычи нефти выросла с 40% до 50%, а прогноз на 2035 год — 90%.

По 197 из 228 твердых полезных ископаемых поиск и оценка запасов вообще не проводится. Это касается, в том числе, стратегических видов, потребность в которых Россия в значительной мере удовлетворяет за счет импортных поставок. 

Российские компании вынуждены импортировать более 1/3 видов стратегического минерального сырья: марганец, хром, литий, бериллий и рений — 100%, цирконий — 98%, титан — 95%, олово — 70%, бокситы — 64%, молибден — 45%, уран — 65% (в свое время в рамках программы ВОУ-НОУ из России за 20 лет было вывезено в США 14,4 тыс. тонн низкообогащённого урана для атомных электростанций).

Более того, говорится в отчете, мероприятиями для снижения зависимости от импорта не охвачены цирконий, бокситы, молибден, а также некоторые дефицитные виды минерального сырья. В случае срыва импортных поставок в зоне риска окажутся предприятия черной и цветной металлургии, военно-промышленной и авиакосмической отраслей, судостроения, медицины и химической промышленности.

В заключение приведем вывод СП о государственной «Росгеологии»: «Созданное в целях извлечения прибыли и отчисления государству дивидендов с нее АО «Росгеология» продолжает преимущественно финансироваться за счет государственных контрактов. Управленческие расходы общества выросли, что практически не отразилось на качестве его менеджмента».

Материал подготовлен коллективом Института развития ТЭК (ИРТТЭК)
специально для издания «Нефтянка».