Реформа естественных монополий в нефтегазовой отрасли

В недавнем интервью глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев анонсировал включение в готовящийся Пятый антимонопольный пакет нового понимания естественной монополии. Его решено приблизить к европейскому образцу: линейный протяженный объект, создание альтернативы которого экономически нецелесообразно, или объект инфраструктуры. В качестве примера Артемьев привел «Газпром» и «Транснефть», где естественной монополией является собственно труба. 

С точки зрения чистого рынка намерения Игоря Артемьева не вызывают вопросов. Однако опыт реформы РАО ЕЭС, в результате которой на месте монополии вместо конкурентного рынка возникла олигополия, показывает, что в любой момент все может пойти не так. О том, почему вообще тема реформы естественных монополий снова появилась в повестке дня, и какими могут быть последствия, мы поговорили с экспертами. На вопросы ИРТТЭК отвечают:

— Николай Иванов, советник директора фонда «Институт энергетики и финансов»; 

— Игорь Николаев, директор Института стратегического анализа компании ФБК;

— Михаил Крутихин, партнер RusEnergy.

— Раньше при обсуждении Пятого пакета, которое идет уже несколько лет, изменение понятия «естественная монополия» не упоминалось. Почему государство решило поднять эту тему сегодня?

Николай Иванов: На месте властей понятие естественной монополии я бы свел именно к естественным монополиям, которые определены природой компании, а не историческим наследием или предпочтениями самих монополистов. Если бы у нас была единая нефтяная промышленность, она бы тоже считалась естественной монополией и говорили бы, что ее нельзя реформировать. Но на нефтяном рынке работают множество независимых компаний, и никто не говорит, что мы при этом разрушили естественную монополию. С резким падением доходов «Газпрома» на всех направлениях встал неизбежный вопрос о его реформе. Вероятно, при этом встанет вопрос отделения транспортной составляющей от добычных и перерабатывающих предприятий. 

На самом деле, что делать с газовой трубой, в мире давно придумано. Надо отделять транспорт от торговли, обеспечивать равную доступность производителей к транспортной инфраструктуре, транспарентность тарифов. Должно быть строгое государственное регулирование этих тарифов по принципу нетбэка, строгое регулирования строительства, чтобы избежать появления ненужных, дублирующих мощностей. Не надо изобретать велосипед. Это делалось и в США, и в Европе. Это ждет и нас. И опять это для нас катастрофа, ужас-ужас-ужас. Мы видим перед глазами пример того, что сделано с РАО ЕЭС, а не примеры разумного регулирования монополий, которые раньше считались нерегулируемыми. 

Игорь Николаев: Я думаю, что роль сыграли соображения высокого порядка. Наверху решили, что для повышения уровня конкуренции в экономике уже недостаточно мер, которые предпринимались ранее, и нужно переходить к более радикальным шагам. А для этого надо посмотреть, правильно ли у нас понимается естественная монополия.  Если раньше борьба за повышение уровня конкуренции велась в основном на уровне деклараций, то сейчас, возможно, решили, что нужно переходить к действиям. Кстати, ФАС в своих ежегодных докладах не раз говорила как раз о недостаточном развитии конкуренции в РФ.

Михаил Крутихин: Мне кажется, что здесь имеется в виду конкретная цель – «Газпром». Например, как можно переделать «Транснефть», мне совершенно непонятно. Да, у нее есть некоторые несвойственные ей функции, вроде реализации накопившейся нефти. Но, в принципе, больших проблем я там не вижу. У железных дорог тоже нет чего-то, мешающего развитию рыночных отношений. 

А вот Газпром» реформировать было бы вполне естественно. Я думаю, стало ясно, что нынешняя структура компании – большой тормоз на пути создания в России газового рынка. Сейчас его нет и при наличии такого противоестественного монстра быть не может. 

Вопрос поднимался уже давно, тот же Артемьев говорил об этом еще в 2012 году. «Газпром» хотели переделывать, выделить из него газотранспортную составляющую, создав по типу «Транснефти» структуру, полностью контролируемую государством. И сформировав несколько организаций, занимающихся разведкой и добычей. 

Это было бы логично. Раньше был принцип – давайте не допускать ситуацию, при которой российский газ конкурирует с российским газом. Теперь ситуация кардинально изменилась. Трубный газ «Газпрома», который он отправляет по долгосрочным контрактам, конкурирует с тем, который он пытается продавать на электронных площадках по краткосрочным контрактам или по споту. Конкурирует он и с российским СПГ. 

При этом «Газпром» не может нормально развивать бизнес в Европе. От него требуют соблюдать антимонопольные правила, а он не может в свою экспортную трубу пустить газ сторонних производителей, потому что по закону об экспорте газа он у нас монополист. Если бы газовая труба принадлежала независимой компании, никаких правил не нарушалось бы.

— Каковы плюсы и минусы реформы естественных монополий по указанному образцу для самих компаний и для экономики в целом? Что перевешивает – положительные или отрицательные последствия?

Николай Иванов: Появление на газовом рынке множества независимых игроков, которые будут действовать по единым правилам, иметь равный доступ к инфраструктуре, приведет к расцвету рынка. Единый экспортный канал тоже считается естественной монополией, но на самом деле это анахронизм. Мы считаем, что Европа должна отменить Третий энергопакет и не применять его к нашим проектам, но сами даже не рассматриваем возможность отмены монополии на экспорт газа. Отменив монополию, можно было бы уже не волноваться, например, подпадает «Северный поток-1 и 2» под Третий энергопакет или нет. В случае СПГ это удалось, потому что появились влиятельные заинтересованные игроки, которые продавили это решение. В случае с газовой трубой такого нет. 

С другой стороны, иногда кажется, что черт с ним, работает и не надо трогать. Минусы в том, что у нас в процессе сборки всегда может получиться автомат Калашникова. Всегда можно все сделать криво, опошлить любую идею и получить вместо монополии олигополию. Можно устроить такое регулирование, которое не устроит никого, кроме нескольких избранных. 

Игорь Николаев: Если мы согласимся с тем, что ФАС озабочена именно развитием конкуренции, и если удастся добиться создания более конкурентной среды, это и будет главный плюс и для компаний, и для экономики. Как известно, экономика, в которой выше уровень конкуренции – более эффективная экономика и с точки зрения затрат, и с точки зрения прибыли, и с точки зрения качества услуг.

Минусы, как всегда, у нас скрываются в качестве исполнения. У нас есть пример реформы РАО ЕЭС, которая не привела к возникновению конкурентного рынка электроэнергии. На месте одной монополии возникло множество монополий поменьше, каждая из которых получает все выгоды монопольного положения на своем локальном рынке. Мы иногда упрощенно понимаем, как может достигаться более высокий уровень конкуренции. Минус именно в этом – на месте монополии возникнет олигополия и этим все закончится. Грозит ли это здесь – да, такая опасность есть. Формально требования будут выполнены, но реально монополии сохранятся и проблемы конкуренции сохранятся тоже.

Михаил Крутихин: Когда выдвигалась идея разделить «Газпром» на газотранспортную и производственную составляющие, руководство компании пугало: извините, мы тут отвечаем за газоснабжение российского населения, а поскольку это будет очень серьезная реформа, неизвестно, кто будет какое-то время за это отвечать. Поэтому все очень плохо кончится, возникнет социальное напряжение и так далее. Министерство финансов тоже выразило сомнение, сказав, что любая реформа такого масштаба означает провал в доходах на несколько лет как минимум. Эти негативные отзывы были услышаны. Никуда эти соображения не делись и сейчас. 

Позитив – прежде всего развитие конкуренции. Конкуренция – это всегда хорошо, в первую очередь для потребителя. Он может сидеть и выбирать поставщика газа, который ему доставит независимая от этих поставщиков труба. Конкуренция станет локомотивом развития бизнеса. Сейчас рынка нет, поскольку компании, у которых есть газ, справедливо говорят: «У «Газпрома» есть труба и право на экспорт, он в неравноправном положении. Когда у всех будет одинаковый доступ и к тому, и к другому, тогда будет нормальная конкуренция, будет рынок». 

Исчезнет заодно и такая функция «Газпрома», как политизированные проекты, то есть проекты с отрицательной рентабельностью, которые затеваются либо для имиджа, либо для того, чтобы «поощрить» подрядчиков. Резюмируя, можно сказать, что все минусы реформы краткосрочные, а все плюсы – долгосрочные.

— ФАС традиционно считается не очень влиятельным ведомством. Насколько вероятно, что в ходе окончательных согласований предложение пересмотреть статус естественных монополий исчезнет из документа?

Николай Иванов: Я плохо осведомлен о лоббистских возможностях в нынешнем раскладе сил. Какое влияние у Артемьева, у его антагонистов. Как они видят ситуацию. Одно дело, если руководство страны считает, что положение требует немедленных мер. Совсем другое, если они считают, что впереди уйма времени.

Игорь Николаев: ФАС действительно не самое влиятельное ведомство. Но я бы отметил, что влияние службы постепенно растет. Вспомним, что было в далекие 90-е и сравним. Например, введение оборотных штрафов — кто скажет, что это не мощный рычаг в руках ФАС?

Свое влияние ФАС отвоевывает очень постепенно. Наверное, им бы хотелось, чтобы это было быстрее. Хватит ли его, чтобы сейчас протолкнуть идею антимонопольного пакета в ее нынешнем виде – допускаю, что не хватит. Но ФАС не оставит своих попыток. Что бы я еще хотел отметить – упорство ведомства в достижении поставленных целей. Так что стратегически они скорее всего добьются этой цели, хотя допускаю, что не так быстро, как им бы хотелось.

Михаил Крутихин: Думаю, такая опасность действительно есть. В 2012 году нефтяные компании и ФАС поднимали такой вопрос, но все это обломилось на уровне президента, который не позволил ставить этот вопрос на повестку дня президентской комиссии по ТЭК. 

Можно не сомневаться, что и в этот раз будет противодействие. Но есть предположение, что на этот раз будет оказано давление и со стороны влиятельных сил внутри России. Те самые подрядчики, которые заработали огромные деньги на строительстве мега-газопроводов, обнаружили, что никаких новых проектов, кроме, может быть, монгольского маршрута, не ожидается. Нет возможности зарабатывать дальше. Напрашивается циничное решение: продать тому же «Газпрому» свои строительные компании, которые им больше не нужны, а на полученные деньги выкупить акции формируемых при разделе монополии газодобывающих компаний. 

Они, мне кажется, сейчас хотят поменять бизнес. А возможностей вложиться в Россию, если задуматься, не так уж много. Если им представится возможность в результате реформы «Газпрома», это будет новый пик газовой индустрии. Можно представить, что эти люди будут на стороне реформы.

Материал подготовлен
Институтом развития технологий ТЭК (ИРТТЭК)